1870年，日本外务省根据佐田白茅等人提出的报告和建议，拟定了《对朝鲜政策三条》，内称：“虽有借朝鲜拒收国书之无礼挑起战端的主张，但我国尚未派遣敕使，原本是由甘于屈辱谬例的对州藩代为转达的，难以立刻构成开战”的理由。因此，必须：变对方拒收国书为良机，暂时断绝于朝鲜的往来，待对州的谬例自然消失，我国国力一经充实，断然着手；派木户孝允从三位为正使，宗氏为副使，率军舰两艘前往朝鲜，责其摈斥我照会王政一新之罪，并交涉开港开市，签订往来自由的条约，如若朝鲜不从，即断然讨伐；与清政府订约，一经清日平等，朝鲜自然退居下位。然后，途经朝鲜王城，迫使朝鲜接受不平等条约。
明治政府所要追求的政策目标是，既要利用朝鲜要求日本修改国书文字的时机，单方面中断与对方的传统联系，又要采取“远交近攻”的策略，通过与中国定约，使日本处于与中国比肩同等的地位，造成即使出现与朝鲜“议论和战局面”，也因中日已建立“通信”关系，中国不能像壬辰战争，明朝军队援助朝鲜那样容易行事。
外务省的《三条》，实际上先后被明治政府采纳。同一时期，日本右大臣岩仓在其《朝鲜论稿》中，着重强调朝鲜的战略地位，阐述“征韩”与日本大陆政策的关系，指出：“然朝鲜之事，仍北连满洲，西接鞑清之地。若绥服之，实乃皇国保全之基础，将来万国经略进取之基本”；主张对朝鲜“宽猛恩威并施”，避“大战”而使其“屈服”。
日本为使取得与中国同等的国际地位以压制朝鲜，于1871年7月派议约专使与中国全权大臣李鸿章在天津谈判。9月，中日两国政府签订的《修好条规》和《通商章检海关税则》是一种类似互助、平等的条约，这对推行日本的朝鲜政策来说，已经达到目的。在国内，是年7月，明治政府发出“废藩置县”的命令，彻底消除了诸侯的封建领地及领主权力，名副其实地使日本成了中央集权的统一国家。看守政府在推行内政改革的同时，加紧侵略朝鲜和中国台湾的准备。1872年，日本兵部省改建为陆军省和海军省，颁布征兵令，着手建立近代化的常备军。这样，到是年岁末，明治新政府已基本上奠定了统治日本列岛的基础。在他们看来，除所谓中国清政府与朝鲜的“宗属”关系的现状尚待清政府澄清外，似乎已大体完成了“征韩”的准备，所余的就是制造“断然讨伐”的口实了。
明成皇后7（2）
1872年初，日本政府收回了对州藩代理中央政府办理朝鲜外交的特权，外务省派森山茂抵达草梁倭馆，并连续制造事件，肆意挑衅。同年5月，居然在倭馆拘留朝鲜差备官；5月下旬，连同倭馆差使在内的54名日本人犯起禁界，闯进东莱府，制造了持续十数日的“拦出”事件。但是大院君政府对日本颇为容忍，边境军民也在耐心等待世态的平息。
是年9月，日本政府派外务大丞花房义质步兵两小队，乘两艘军舰抵达釜山，以日本外务
省名义单方面强行“接受”草梁倭馆。至此，原来纯属朝鲜政府接待、安置对马藩商人、便利朝日贸易的倭馆，竟被更名为直属日本政府的“大日本公馆”，成了日本对朝鲜从事政治、经济和军事侵略的据点。日本陆军甚至派遣间谍，着白色林衣，戴韩帽，从釜山行至东莱，打探朝鲜局势。
接着，日本政府根据太政官的命令，于10月，一方面单方中止了两国间的传统贸易关系，废了岁遣船，另一方面公然宣布对进出朝鲜的货物一律免税，公开鼓励对朝鲜进行走私贸易，想用商品这尊大炮轰开紧闭的朝鲜大门。对于日本的挑衅和军事威胁，大院君采取强硬态度，更不承认花房义质的身份，明确表示，倭使乘军舰而来，不能予以理会。于是，花房无可奈树，滞留数月后，只好无功而归。
进入1873年，朝日两国关系进一步恶化。是年春，日本商人的走私活动更趋猖獗，众多无照商船频繁出入于釜山港，甚至连东京的政商三井组也在釜山进行大宗走私贸易。大院君政府对日本的强盗行径针锋相对。同年5月，朝鲜军队开始在使馆附近海岸巡逻，取缔不法行为，撤供撤市。5月末，日本政府举行间议讨论对东莱府撤市停供的对策。太政人臣三条认为这是对日本的“凌虐”，有损日本国威，也事关国耻，力主出兵讨韩。由于某些不确定因素，当时并未出兵。至是年夏秋之交，看守内阁已倾向征韩时机成熟。陆军大将、参议、近卫都督西乡隆盛致函太政大臣，信中说：“维新以来，阁下着手于朝鲜之事，已五六年于兹……今彼至于骄夸侮慢，尽
