物资奇缺是晋察冀面临的又一大困难。
他说：“我们经过市镇，市镇是萧条的，走过县城，县城是空虚的，留下的多是些老头老太太。
但是，要解决物资方面的困难，需要发动群众；要补充兵员，扩大武装，也离不开群众。
所以，如何发动群众，就成为我们创建根据地成败的关键。”
经过讨论，大家认识统一了，创建根据地的关键是要扩大武装和发动群众。
1937年11月7日，晋察冀军区在五台县石咀的普济寺宣告成立，聂荣臻任司令员兼政委，唐延杰任参谋长，舒同任政治部主任，查国桢任供给部长，叶青山任卫生部长。
11月13日，经八路军总部批准，聂荣臻发布了成立4个军分区的命令：第一军分区，司令员杨成武，政治委员邓华；第二军分区，司令员兼政治委员赵尔陆；第三军分区，司令员兼政治委员王平（后陈漫远为司令员）；第四军分区，司令员周建屏，政委刘道生。
11月8日，太原失守后，中央北方局派了大批知识分子来到五台山，其中有参加革命较早而年仅25岁的黄敬、邓拓等。
聂荣臻热烈欢迎他们，说：“毛主席告诉我们华北以国民党为主体的正规战争已告结束，以八路军为主体的游击战争转入了主导地位。
敌后的斗争将是长期的、艰苦的，要有啃树皮吃野菜的决心，你们得有这个思想准备哟！”才华横溢的邓拓告诉聂荣臻，他来五台山之前，已经学会了识别和采集多种野菜，为的是日后困难时能借以充饥。
第二节开创敌后抗日根据地（2）
聂荣臻用赞赏的目光看着邓拓，高兴地开了个玩笑：“好啊，五台山欢迎你们这样的野菜书生。”
说得大伙儿全乐了。
时过不久，宋劭文找到聂荣臻说，阎锡山来了电报，大发雷霆，说他在五台县河边村的家被八路军抄了，让宋劭文赶紧去调查处理，并向八路军提出抗议。
经过调查，发现了是八路军的###工作人员带着区里的干部干的。
后来接到越来越多的报告，诸如发生了“打土豪”的事。
聂荣臻要舒同负责立即开展抗日民族统一战线的教育，他说：“通知他们立刻停止这种盲目的做法，否则将会削弱抗日营垒的社会基础，扩大敌人的力量，使我们吃大亏。
适应新的历史条件，最大限度地把全民族以及一切赞成抗日的各阶级各阶层团结起来共同抗日，是当务之急。
告诉那些头脑发热帮倒忙的同志们，不管是地主还是富农，只要他愿意抗日，我们都要团结。”
经过教育，原先摩拳擦掌的人都能闻过即改，抄家游斗土豪的行为被制止住了。
农历10月，五台山顶峰已积下皑皑白雪。
为了认真贯彻执行抗日民族统一战线政策，团结五台山僧众一致抗日，聂荣臻带人专程上山，到寺庙集中的台怀镇看望出家人。
五台山上，云雾缭绕。
五台山佛教僧会会长、###师然秀闻讯，特地组织了寺庙乐队欢迎。
聂荣臻对然秀说：“真想不到，在这偏僻的山乡，在这四面被敌人包围的境地，还能听到如此幽雅的音乐。”
聂荣臻亲临五台山寺庙，宣传党的宗教政策和抗日救国纲领，态度亲切热情，令佛门众弟子深受感动。
然秀代表五台山僧众表示：“出家人慈悲为怀。
我等出家不出国，保不住国家，佛教、寺庙何存！抗日救亡，僧众有责！”不久，在当地抗日政府的帮助下，五台山寺庙成立了由青年僧人组成的抗日自卫队，参加了站岗放哨，练兵习武，打击日伪军的活动。
“为保卫祖国而奋斗到底，誓与华北人民共存亡！”聂荣臻写下了他发自内心的誓言，也是对全体坚持敌后斗争的将士们的勉励。
为了更靠近前线和到人口比较多的地方开展工作，1937年11月18日下午，聂荣臻率领军区领导机关抵达阜平城。
到达阜平城的当晚，聂荣臻同公开身份为山西“牺盟会”成员、实为中共地下党员的宋劭文、盂县县长胡仁奎以及冀、察两省的有关人员，就成立全区的政权机构问题，一直商量到下半夜。
聂荣臻说，前几天刘少奇复电指示，同意立即筹备成立晋察冀边区政府。
只有有了抗日政府，制定了有利于抗日的各项正确政策，才能发动群众抗日，稳定社会秩序，改善人民生活。
