不过恢复基层政权这事儿却不大容易，不是说随便派几个人过去就行。
绥察两省毕竟沦陷的时间已经有四年多了，而且这里本身就是靠近牧区，即便是在战前，这里也属于国民政府鞭长莫及的地方。
李国耀倒是可以派人当县长，当镇长和保长，但是未必会有人承认他们。
李国耀不在乎国民政府承不承认这些人，但是他在乎当地老百姓认不认他的人，这关系到今后部队在本地区发展的一系列的问题。
因此，在与当地的百姓代表商议之后，暂九军最终决定，县长一级的政府官员全都由部队指派，但是到了乡镇苏木以及村子、嘎查这两级全部由当地老百姓自己推举，然后经部队审批之后任命。
而李国耀也给他们提出了推举要求，被推举的对象必须众望素服，为各乡镇保内爱戴之人，必须热心公益，具有训练各乡保内民众能力之人，必须耐劳苦干，具有决心抗战之人。
不同于国民政府的行政机构只能够得到县一级，乡镇一级基本上全凭运气，李国耀的要求是，他的人必须深入到每一个村庄。
现代战争从来都不是单纯的兵员搏斗，而是组织和动员能力的比拼。
想想匈奴、蒙古为什么能横扫欧洲，是因为当时匈奴和蒙古的经济实力、军事实力真的能碾压欧洲吗？
不见得！
当初的欧洲已经有强大的帝国了，他们的整体实力并不比匈奴以及蒙古弱多少，之所以被打的丢盔弃甲，主要原因还是因为他们的社会结构不同于东方民族，城邦制国家使的他们在组织动员方面远远落后于当时全民皆兵的匈奴和蒙古，最终被各个击破。
暂九军想要顺利打回老家去，首先要做的就是有一个稳固的后勤基地，就要有一个具有强大的动员能力的系统。
除了恢复基层政权，李国耀最重视的还是恢复发展生产。
生产意味着物资，这不仅仅是部队生存的需要，更是老百姓能稳定生活的保证。
因此在恢复基层政权的同时，李国耀也下文鼓励根据地农业生产，尤其是粮食作物的种植。
都说一天之计在于晨，一年之计在于春，眼下已经是一月下旬，再过几个月便要进入农耕季节了，因此个旗县乡镇苏木务以种植粮食为主，要以八成耕地种植食粮。
与此同时，由于部队的数量激增，粮食问题必然会成为今年部队的重中之重，单靠征收赋税什么的并不能彻底解决部队的粮食缺口，因此李国耀决定在各县开辟军垦区。
每个县的警备团除了要负责本县的治安秩序的同时，也要承担开荒种粮的任务，初步确定的任务是每个士兵每年十亩地。
反正绥察地区本就是地广人稀，再加上常年战乱，所以这里到处都是荒废的耕地，不愁没地方给部队垦荒。
最后一点就是，李国耀要求各县完善动员机构，加强民众组训。
动员民众，是把民众的所有力量贡献给国家，以求得战争的最后胜利。
这种胜利，并不单纯决定于战斗，而要看我们整个民族能不能永久的抗战，能不能把全体民众和军队配合起来。
至于如何有效的动员民众，李国耀认为有三点，一是澄清吏治，健全自身组织。
二是政府要尽力扶植，使人民自发组织起来，不可专用自上而下的命令方式，使人民处于被动的地位。但是人民也不可以脱离行政自设系统，使社会发生纷乱动摇。
三是各种武装部队为推动民众动员工作，应注重纪律，爱护民众。
其中，李国耀认为民众组织的建立健全是其中的关键。因此杂质李国耀的命令下，各县成立了武装部，并要求武装部要负责建立全县范围内的民兵组织，县里要有单独的县大队，乡镇也要有民兵小队，甚至于每个村子里也要有自己的民兵。
这些民兵一方面是正规部队的后备兵源，同时也是应对日军入侵的有利力量。
李国耀要求各地的民兵组织都要进行一段时间的集中训练，然后他又将地雷战以及地道战的一些战术特点进行了总结，让各县的民兵队长进行学习。
毕竟部队不是时时刻刻都能防止小鬼子的偷袭和进攻的，一旦日军突然杀到，如何自保就要看这些民兵的自身能力了。
从一月下旬开始，整个暂九军除了训练之外一直都在进行根据地的建设！
短短三个月的时间，一个下辖十个县区，横跨晋绥察三省的抗日根据地终于初步建成了。
