应该在敌后更广泛地发展游击战争，建立起更多能够独立作战的抗日根据地，形成“长期抗战的重要战略支点”。他曾设想，以山西区、鄂豫皖区、苏浙皖赣边区、陕甘区、鄂豫陕边区、湘鄂赣边区等六处为主要战略支点，而以苏鲁边区、冀南区、热冀边区、大青山脉区辅助之。“三个主力师位置大体上应预拟一个位于鄂豫皖区，一个位于鄂豫陕区，一个位于陕甘区，即两个在内线一个在外线。”⒂以后，由于战局的变化，他的具体设想有了改变。但他的基本思路不仅继续得到坚持，并且变得更明晰了。
一九三八年二月二十八日，毛泽东在政治局会议上进一步阐述他关于迅速展开兵力、建立多处能独立作战的根据地的基本设想。他说：日军的战略企图如果实现，“将造成中国割断为许多块”，根据苏区时期的经验，要形成许多独立的作战区域来坚持长期的抗战。他特别举出已在一月份建立的晋察冀根据地作为例证，说明：“聂荣臻是典型的区域”⒃。
对八路军的具体行动，毛泽东认为应该依战争形势的发展分两步走：目前阶段，“在不被敌根本隔断条件下，我军均应在敌后配合友军坚决作战，有效地消灭与削弱敌人，发动广泛抗日运动，如此方能钳制与阻碍敌向潼关、西安与陕北之进攻。只要无被隔断危险，决不应过早渡过河来，更不应不顾蒋令不顾友军渡过河来。为了保障将来转移便利，必须巩固吕梁山脉之转移枢纽，并布置太岳山王屋山（朱瑞处）工作。”毛泽东考虑问题，总是把立足点放在对局势发展作出最严重的估计上面，这样才能做到有备而无患。因此，他提出，在将来阶段，“即敌大举进攻潼关、西安、武胜关、武汉及陕北时，在取得蒋、阎、卫同意后，八路军主力及其他国军主力，应渡过河西、河南，为保卫西北保卫武汉而战，而留适当兵力位于山西各区，继续坚持游击战。”毛泽东指出：以上“是政治局战略决定之基本精神”⒄。
三月二十三日，中共中央召开常委会，再次研究八路军在华北的工作。毛泽东在会上根据坚持长期作战的要求，又提出在各区域建立新的游击兵团的主张。他说：“八路军主力移动后的部署，现在就要准备，应在各区域建立游击兵团。”⒅为了加强党对华北工作的领导，毛泽东建议原在北方局的刘少奇留在中央以指导华北工作。⒆二十四日，毛泽东和刘少奇致电八路军各部，提出组织游击兵团的具体任务。电报指出：为了在八路军主力转移至其他地区后，我党仍能在统一战线中有力的坚持与领导华北抗战，必须立即组织以八路军名义出现的游击兵团。⒇具体部署是：在晋西北，除宋时轮支队外，再组织四个支队；在晋西南组织三个支队；在晋东南组织七个支队；在平汉路以东组织若干支队。各支队至少有一千人左右，以八路军有战斗经验的主力一二个连作基础，由地方游击队及新兵编成。这种以八路军主力连队为骨干、吸收大批新战士以组成若干新支队的做法，是适应全民族抗日战争开始后有可能在敌后迅速打开新局面的实际情况而提出的新的主张。它使八路军的队伍能迅速壮大，而又能保持相当的战斗力，收到了很好的效果。
一九三八年春，日军采取南北对进的方针夹击徐州，尽力打通津浦铁路。为了执行这一计划，华北日军主力被抽调南下，造成河北、出东等平原地区兵力空虚，为已经在山区站稳了脚跟的八路军向华北敌后更广阔的地域发展带来了机会。徐州地区正面战场在李宗仁指挥下进行的英勇抗击，对华北敌后战场的发展也起了重要的支持作用。
毛泽东十分善于抓住机遇。他立刻调整部署，作出从华北山地进入到平原地区开展游击战争的重大决策。
从山地来到平原，各方面的条件都发生重大变化，决不是轻而易举的事情。许多人一时难以适应这种变化，对能不能在平原地区发展游击战争还抱有怀疑。徐向前回忆道：“大家脑子里有问号。因为从红军时代起，我们就是靠山起家、靠山吃饭的。在平原地区搞游击战争，干部缺乏经验，信心不足。”（21）
对这个问题，毛泽东在一九二八年春作出这个新的重大决策前早有考虑。他在洛川会议上提出独立自主的山地游击战的战略方针时，就说明这个方针包含着在平原发展游击战争；并在发展山地游击战的同时，密切注意八路军在前线探索开展平原游击战的实践经验。
促使毛泽东较早考虑这个问题的原因主要有两个。一是他意识到日军的深入进攻将带来游击战争的广泛发展，特别是备受日本侵略军屠杀和蹂躏的沦陷区（包括平原地区）同胞迫切期待着能领导他们保卫家
