已可集中、机动地使用；部队的素质有了极大提高，炮兵和工兵得到加强；原来被分割的各解放区已连成一片，处在相对稳定的环境下，人民支援战争的潜力可以得到更充分的发挥；国民党军队的主力却被包围在几个孤立的据点中，战斗力大为削弱，部分高级将领正在寻求出路，酝酿反战起义。
但是，困难还是很大的：有居民三十至七十万人的太原、济南、长春等城市，国民党守军各在十万人以上，那里的城防工事经过多年加修已达到堡垒化的程度，被他们自诩为“固若金汤”；国民党军队鉴于连遭惨败的教训，已改取重兵固守、诸兵团驰援的会战方式；人民解放军还没有海空军的配合和支援，也缺乏现代化的后勤运输保障；除东北战场外，其他战场的人民解放军总兵力都没有取得优势。对这些问题，毛泽东反复地进行权衡。
“凡事预则立，不预则废”，这是毛泽东常常用来指导红军作战的一句名言。他恪守这个原则。对如何攻克国民党军重兵据守的大城市，如何对付国民党军几个兵团增援这两个人民解放军面对的新问题，毛泽东一直十分关注。他对徐向前部采取以坑道爆破为主的方法来攻克坚固设防的临汾的经验，极为称道。对进攻重要城市时敌军可能大举增援的问题，他也早已向林彪等指出：“你们应以敌人必然增援为自己作战计划的基础”，在兵力部署和作战方法上都要保障能阻止或歼灭援敌的胜利。“在作战实施中，依据城敌与援敌两方面有利于我不利于敌之变化，你们可以酌量调节攻城与打援两方面的兵力，在某种时机将重点放在打援方面（这是首先重要的），在另一种时机，将重点放在攻城方面。”⒄这些从实践中总结出来的作战方法，对不久发动的济南战役和以后的战略大决战起了重要的指导作用。
济南是山东的省会，位于津浦铁路和胶济铁路的交会处。国民党军第二绥靖区司令官王耀武指挥正规军三个整编师的九个旅和非正规军五个保安旅等十万余人，依托济南内城、外城和商埠构成基本防御阵地，并以东山和飞机场等坚固工事作为屏障。蒋介石为了确保济南，还拟定了一个从徐州派出邱清泉、黄百韬、李弥三个兵团北上增援的“会战计划”。
针对这种状况，毛泽东认为，攻打济南将“是一次严重作战”。他在八月十二日致电粟裕等，从对豫东战役的分析中作出判断：解放军如果真打济南，徐州的三个兵团一定会北上增援；但在刚发生“区兵团被歼、邱黄两兵团受重创”的情况下，很可能采取“谨慎集结、缓缓推进”的方法。他预计这次战役的结果有三种可能：第一，“打一个极大的歼灭战”，也就是既攻克济南，又歼灭大部分援敌；第二，“打一个大的但不是极大的歼灭战”，就是既攻克济南，又歼灭援敌的一部分但不是大部分；第三，“济南既未攻克，援敌亦不好打，形成僵局，只好另寻战机。”他向华东野战军领导人提出：“我们目前倾向于攻城打援分工协作，以既达攻克济南，又歼灭一部援敌之目的。”⒅根据这个决策，华东野战军的具体部署是：以山东兵团加一个纵队担负攻城；以六至七个纵队在兖州、钜野间“夹运（河）而阵，并构筑几道防御工事，以便随时转移兵力于运东或运西，阻击与歼灭敌援。”二十八日，毛泽东又决定中原野战军当济南徐州吃紧、位于信阳和郑州的张轸孙元良两兵团被迫移动时，在运动中发起攻击，歼其一部，以配合济南战役的进行。
九月十一日，毛泽东给山东兵团司令员许世友的电报中，就攻济打援的目的和手段之间的联系和区别作了明确的说明：“此次作战目的，主要是夺取济南，其次才是歼灭一部分援敌。但在手段上即在兵力部署上，却不应以多数兵力打济南。如果以多数兵力打济南，以少数兵力打援敌，则因援敌甚多，势必阻不住，不能歼其一部，因而不能取得攻济的必要时间，则攻济必不成功。”他又说明这种部署在遇到情况变化时可以予以改变，如：援敌已被阻住而攻城需要增加兵力时，可从打援方面抽调兵力参加攻城；在攻城不能短期解决战斗，而援敌又已大举进犯，非歼灭援敌不能继续攻城的情况下，则应从攻城兵团中抽调一部至半数兵力加入打援。他还指出：攻城部署应分两阶段：第一阶段，集中优势兵力攻占西面飞机场，东面不要使用主力；第二阶段，则依战况发展，将主力使用于最利于发展之方向，如果东面利于发展，则应使用于东面。同时指出：“整个战役应争取一月左右打完，但是必须准备打两个月至三个月，准备对付最困难的情况，并以此作为一切部署和工作的主要的出发点。”⒆并规定：整个攻城指挥，由你们担负。全军指挥
